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关于我市目前依法治市工作中存在问题及对策建议的调研报告

时间:2015年08月06日  来源:榆林市政协  点击量:4488

榆林市政协法制委

    党十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略,提出了一系列关于依法治国的新思想、新论断、新举措,对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出明确要求。为了深入了解我市贯彻落实依法治国方略的基本情况、存在的突出问题,4月上旬至5月中旬,由市政协副主席王世英带领市政协法制委和部分政协委员,先后赴神木、横山、绥德等县区以及市法院、检察院、司法局、法制办等部门进行了专项调研。现就有关情况报告如下:

一、我市依法治市工作基本情况

近年来,全市各级各部门能够认真贯彻落实依法治国方略,高度重视依法治市工作,采取积极有效措施,努力从法治层面建立健全促进科学发展的体制机制,坚持依法行政,公正司法,全面推进法治榆林建设。

一是依法治市组织领导机构基本健全。市上成立了依法治市工作领导小组,22个市直有关部门为成员单位,领导小组办公室设在市司法局。各县区、市直各部门也都成立了相应的组织机构,为依法治市各项工作的顺利开展提供了有力的组织保障。同时,出台了《榆林市开展法制宣传教育推进依法治市进程第六个五年规划(2011-2015)》等一系列文件,对具体工作作了详细的安排部署。

二是法治政府建设取得新进展。2012年,市政府制定出台了《榆林市重大行政决策程序规定》,规定了我市重大行政决策必须履行听取意见、听证、风险评估、专家论证、合法性审查、集体决定、责任追究等程序。12个县区政府也已建立施行了“逢文必审”制度。积极开展了“依法行政示范单位”、“执法示范窗口”创建活动。同时,强化行政监督和问责,完善执法公示制和执法过错责任追究制,市委、市政府建立了以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度。出台并下发了《榆林市领导干部问责办法(试行)》、《榆林市问廉问责问效暂行办法》等文件,推动行政法律法规的严格执行,不断提升政府的公信力和依法行政能力。

三是司法建设有序推进。我市司法机关以抓好执法办案作为第一要务,加强司法人员的法律法规学习,提高司法人员执法办案水平。市县两级法院依托法院官网、微博、微信平台,全方位向社会公众公开审判流程、裁判文书、执行信息等内容。市检察院不断拓展检务公开的范围和内容,创新公开方式和方法。2014年底,榆林市检察机关案件信息公开系统正式上线运行,相关案件信息相继在“人民检察院案件信息公开网”上发布,实现和保障了人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权,为促进公正执法、强化司法透明度奠定了坚实的基础。

四是法制宣传教育力度进一步加大。全市建立了一支由2900多人组成的覆盖全市的“六五”普法联络员队伍,承担起组织实施本单位、本部门普法工作职责;同时组建了13支“六五”普法宣讲团。紧紧围绕市委、市政府的中心工作,依托法定节假日、纪念日、“科技文化教育法律”下乡等活动开展主题鲜明的法制宣传教育活动。扎实开展“法律六进”活动,促使领导干部、农民、居民、青少年、学生、企业经营管理人员的学法用法守法意识不断提高。

二、依法治市工作存在的突出问题

(一)法治队伍建设亟需加强

一是拥有执法资格的人员较少。公安干警、法官、检察官“断层”问题长期没有得到有效解决,严重制约了各项工作的正常开展。我市公安系统具有执法资格民警不到总数的三分之一,且多数年龄偏大或者是领导干部。具有执法资格的警力上浮严重,使基层警力严重不足,基层派出所往往仅有所长或指导员具有执法资格,导致从事执法工作却不具备执法主体资格的现状。在刑事侦查中依法不具备资格的人员又不可在案件侦结书上签名,所以常常有一名警察的签名同一时间出现在不同的地方,造成执法违法的问题。法院系统的这个问题也很突出,榆阳、神木等案件骤增的县区,一名法官一年要办理三百多件案子,平均每天一件还多,一年到头处于夜以继日、疲于奔命的状态。

二是专业素养仍需加强。由于行政执法要求高、难度大,执法人员既要懂得法律政策,又要通晓本行业务,但我市近年来执法人员主要源于事业编制招录和复转军人安置,上岗后又缺乏培训,普遍存在学历偏低、法律素养不高、业务能力不够的问题。稍有工作资历的人员又不愿意在一线执法,所以不少执法人员难以适应执法工作的需求,更谈不上公正执法。公安、工商、土地、林业、综合执法等部门均存在这个问题。

三是缺乏公正有效的激励制约机制。由于缺乏制约,执法队伍中存在执法不严、随意性大、滥用自由裁量权的问题;同时,缺乏激励机制,工作任务重、责任大、风险高的法官行业存在干多干少一个样、干与不干一个样的现象,严重挫伤其工作积极性,直接影响到司法队伍的稳定性;另外,因缺乏保护措施,敢于担当的执法者个人权益难以得到保障。

(二)涉财案件执行难问题比较突出

一是当事人法律意识、维权意识淡薄。首先在确立债权债务关系时,将“信任”误读为“信用”,在没有对债务人资信进行理性评估的前提下,仅基于个人之间的信任关系,就确立了债权债务关系。其次缺乏法律风险防范意识。没有设立抵押或虽设立了“抵押”,但不是以依法可以抵押的财产进行抵押。例如,很多当事人以小产权房、无证土地、宅基地等作为抵押物。或者虽然以依法可以抵押的财产进行了“抵押”,但没有依法办理抵押登记,导致抵押无效。这往往使得法院处于两难境地,不查封财产,申请执行人抱怨,查封了房产,又因为双方当事人对于“以物抵债”难以达成一致协议,财产变现难。再次在纠纷形成诉讼后,缺乏财产保全意识,为债务人转移资产提供了时间和机会,导致执行阶段没有或缺乏可供执行的财产。

二是法院执行力量薄弱,执行机制不畅。截止2014年底,全市法院共有执行案件4669件(不含神木法院登记备案的1953件),现有在编执行工作人员116人,其中,具有执法资格人数88人。市中院受理执行案件200件,具有执法资格执行人员仅11人,人员严重匮乏。执行机制方面,中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》发布后,最高法院也于20107月就公布并实施了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》,《意见》规定最高法院与中纪委、中宣部、中央政法委、最高检察院、公安部、司法部等19部门建立执行联动机制,积极推动形成党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、社会各界配合的执行工作新格局,着力破解 “执行难”。陕西省高院也联合多部门出台了相应的《意见》,但就我市法院而言,执行联动机制并没有得到有效落实,相关部门协助法院执行工作不够到位。

三是社会信用体系不健全,执法环境差。在执行工作中,存在着部分被执行人没有履行能力的情况,但更多的被执行人钻当前社会信用体系不健全的漏洞,恶意逃避执行。有些被执行人打不赢官司就跑,携款“跑路”现象严重;有些被执行人抱有“舍我一人,幸福一家”的心态,在意识到自己可能存在资不抵债的情况下,提早采取“离婚”或将一些优质资产转移到自己信赖的人的名下等做法,导致执行阶段难以找到可供执行的财产。另外,有些单位和部门对执行联动机制建设的重要性和必要性认识不足,不清楚自己应当承担的法律责任,找出各种理由不予配合。个别部门的工作人员甚至给被执行人通风报信,导致一些原本可以执行的案件陷入被动和僵局。

(三)多头执法、重复执法现象依旧存在

一是尽管各部门的管理角度和名义有一定差异,但是管理的内容却大同小异。如,对集贸市场进行管理,工商管理部门负责市场秩序和保护消费者权益,质量技术监督部门负责监管产品质量和计量器具,物价部门负责查处以缺斤短两等手段实施的价格违法行为。这些职能称谓虽有不同,但是实际上都是针对集贸市场的同样经营活动进行的管理。

二是同一件工作,管理部门较多。有些部门的管理职责和管理角度虽然根本不同,但是一落到实处,实际上是将现实生活中的同一件工作作了过于详细的划分,形成不同管理部门各管一段。这样,群众如果想做成某一件事,就需要获得多个部门许可,包括同一个部门从不同角度进行多次许可。否则,就可能被斥为违法而遭受处罚。如,水务执法方面,某一项目既需要取用水资源,又要占用河道,还可能要设置排污口,导致同一部门所执行的不同领域的法律,往往在同一项目或行政相对人身上出现。而行政部门内部没有实行综合执法,这也是造成多头执法、重复执法、交叉执法的主要原因。这种状况还比较突出地体现在行政审批方面。不同行政部门对同一个人、同一件事进行重复管理、实施交叉执法,给老百姓造成沉重的负担。同时,多头执法还夹杂着多层执法、交叉执法的问题,越来越多的部门上下级都设置执法队伍,都上街执法,职责雷同,同一件事,下级部门检查的刚走,上级部门又来了。市级部门和区级部门甚至街道办事处,都管同样的人和同类的事,遇到这些部门的上下级之间协调不畅,老百姓就得层层受管挨罚。

(四)普法宣传成效有待提升

一是普法效果不佳。全市各级部门都把普法工作作为一项政治任务来抓,认真对待,高度负责。但在教育内容上往往以法律条文的宣讲为主,而忽略了更为重要的对法律的敬畏、遵守意识教育。很多人权益受到了侵害,不是找法院,而是首先找政府;犯法了,不是找律师,而是千方百计找关系,“信访不信法”。尊法、守法意识不强,还导致了“缠访”、“缠诉”等不安定因素。就是法律知识的宣传教育,就受众而言,“普法”只是任务,而不是需求,没有形成由“要我学”的被动状态向“我要学”的主动状态转变,效果自然难以深入人心。

二是宣传手段单一,力量不足。目前,发放普法教材、灌输法律条文几乎是普法教育的主要方法。随着新媒体时代的到来,公众了解法律的途径越来越多元,运用新媒体手段开展法制宣传工作有待加强;利用大众关注度高的社会问题或具体化案例进行宣传教育的深度和广度还不够。另外,开展法制宣传,往往需要宣传干部具备一定的法律知识,同时具备一定宣传、讲授素养,而我市普法宣传队伍中缺乏这样的人才。

三是对个别重点普法对象的法制宣传教育针对性不强。领导干部、公务员、在校学生的法制宣传教育抓的比较紧,效果比较明显;农村边远山区、企业经营管理人员、流动人口的法制宣传教育还不到位,随着农村外出务工人数的增加,普法对象较难集中起来开展普法教育,使农村外出务工人员及民营企业职工、社会无业人员成为普法教育的“死角”和“盲点”,直接影响了普法教育工作的效果。

(五)执法监督力度有待加大

一是执法者主动接受监督的意识有待加强。从被监督者来看,有的行政执法单位、执法人员民主法制观念不强,特权思想不同程度地存在,或者缺乏大局观念,部门利益、个人意志高于一切,所以不能主动接受监督;有的对社会和人民群众的监督不理解、不重视、不支持;也有的认为行政执法监督可有可无,把自己的工作做好就行;还有的认为接受监督会招惹是非,引火上身,所以想方设法逃避监督。受种种错误认识的影响,重视监督、接受监督、鼓励监督的基础还不够牢固。

二是监督者对行政执法活动的监督行为有待改进。从监督主体看,部分群众民主观念不强,监督的积极性、主动性不够,不会监督或不善于监督,甚至是不想监督或不愿意监督;有的群众从众心理严重,对待监督热衷于随大流,人云亦云,缺乏政治理性;有的监督者思想保守,畏首畏尾,明知不对,也不敢直言,担心引来执法部门报复;有的媒体动机不纯,甚至打着监督的幌子,行造谣诽谤和敲诈勒索之实。

三是监督者的监督能力有待加强。许多执法部门虽然设置了意见箱,却缺少有效的监督运行机制,让监督本身成了摆设;有的单位花费大量人力财力搞监督活动,表面上轰轰烈烈,实际并不真正受群众欢迎;有的部门虽然具有监督职能,但在上传下达和受理督办等工作中,不够规范,随意性大,间接堵塞了监督渠道,挫伤了群众监督的积极性,削弱了自身监督的职能。

三、解决依法治市突出问题的对策建议

(一)多措并举,切实加强法治队伍建设

一是加强执法力量。要把加强法治队伍建设作为一件大事来抓,着力解决人才奇缺、法官断层的问题,用足用好现有编制,尽快补齐各部门空缺编制。要积极探索建立统一的政法专项编制管理办法,明确规定编制使用管理的原则和要求,结合工作实际,科学配置业务部门与综合部门的人员配备比例,要增加一线办案人员,减少行政管理人员。建议积极与省上相关部门协调,增加政法干警编制,缓解基层警力不足的突出问题,逐步改善基层政法干警超负荷工作的状况。

二是强化司法队伍专业化建设。要把思想政治建设摆在首位,加强理想信念教育,加强法治理念教育和警示教育,建设高素质的司法专门队伍。要推进司法队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。进一步完善司法职业准入制度,建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官、检察官制度,建立法官、检察官逐级遴选制度。要规范和完善考核机制,凡思想道德和工作素质方面存在问题的司法人员,要视情节将其调离岗位直至调出司法队伍。同时,完善办案人员办案责任制,做到谁办案谁负责、不办案不插手,有效防止内部人员利用上下级、同事、熟人等关系打听案情、说情、施压;建议对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。

三是加大培训力度。按照“干什么、练什么,缺什么、补什么”的原则,制定切实可行的宣传、教育和培训计划,针对不同时期法治工作的重点,有组织、有计划、分层次地对执法、司法工作人员进行行业法律法规和专业知识的培训。建议采取集中学习与个人学习相结合、专题辅导与座谈讨论相结合、理论引导与现实教育相结合等方式,组织工作人员加强常用法律知识,特别是与本职工作相关专业知识的学习和培训,不断增强法律意识,提高执法水平。

(二)提高效率,努力解决执行难问题

一是要继续高度重视执行工作。当下榆林法院的执行难,既有主观因素,也有客观因素。客观上被执行人隐匿资产、逃避债务,或无财产可供执行,仅靠法院一家单打独斗显然力不从心。因此,党委和政府应切实高度重视执行工作,社会各界也要全力配合,只有各界力量共同参与,形成合力,才能更有效的化解执行难,才能更好地实现胜诉当事人合法权益,提升公民的法律信仰。

二是继续强化法院执行队伍和设备建设。做好全市法院的执行工作,同样关键在于有一支素质过硬的执行队伍。全市法院要进一步转变司法观念,改进司法作风,提升司法能力。着力解决门难进、脸难看、事难办“三难”问题和关系案、人情案、金钱案“三案”问题。同时,应加快全市法院执行指挥中心建设步伐,与公安、土地、房管、工商、银行等部门建立“点对点”协助执行查控网络平台,有效整合各方资源,有效克服“被执行人难找和被执行财产难寻”两大瓶颈问题,提高执行工作效率。

三是高度重视执行联动机制建设。要从根本上改变法院执行工作被动局面,化解执行难,必须全社会动员起来,严格贯彻落实中省有关文件精神,动员全社会力量参与法院执行工作,建立被执行人报告财产、委托调查、审计不履行法定义务的被执行人、悬赏举报、公示、限制不履行法定义务的被执行人高消费(包括限制出境)等工作机制;法院应加强与公安机关、检察机关的沟通联系,对依法构成犯罪的拒不执行判决、裁定的被执行人,移交公安机关处理。通过深化法院与各联动单位之间的互动,形成强大执行合力,大幅压缩“老赖”生存空间,切实破解执行难问题。

(三)深入源头,破解多头执法

 一是切实做到依法行政。凡是法律法规未赋予行政机关的权力,行政机关都不得行使,凡是法律法规未禁止老百姓从事的事项,老百姓都享有相应的权利,禁止行政管理部门超越法律法规规定自已给自己授权的行为。要按照法律法规规定的行政管理部门行使的职责,该归并的予以归并,该削减的予以削减,需要保留的也要按照行政处罚法规定的相对集中行政处罚权制度,同一领域和同一事项,原则上只确定一个主管部门,做到职权配置合理化。即使多个部门管理,也应整合有关条文,统一标准。另外,要积极探索实行营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度和执法部门权力清单公布制度。同时,按照中省的有关部署,继续下放行政审批事项,简化项目审批程序。

二是构建权责一致的行政管理体制。要完善行政权力行使的程序规范,明确行政管理部门不执法、乱执法的法律责任,同时大力推行收支两条线,真正实现权力与责任挂钩、权力与利益脱钩。要加强对行政权力行使的法律监督机制,及时纠正行政机关的违法或者不当执法行为,保障老百姓的合法权益。

三是完善行政执法协作机制。要做好政府执法监管部门之间的协作配合,建立工作协作联动机制以及行政管理与信息交流平台,实现行政管理信息的网上共享,使各行政主管部门互相了解工作情况,便于进行管理,有重点的查处违法案件。完善市政府政务服务中心集中行政审批平台的职能作用。一个窗口对外、一支队伍执法,既便于执法责任制的落实,又有利于行政执法工作的开展。同时,划分执法职责,明确市县(区)两级执法责任,明确市级执法机构主要行使执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责,区县级主要行使日常监管和一般处罚案件查处的职责,杜绝出现交叉执法、重复执法。

(四)创新载体,强化法制宣传教育

一是要确立普法单位自身的法制建设。现实中的少数地方、行业和单位不同程度存在着学不学法、普不普法一个样的状况,这种状况对依法治市造成了极大损害。要建立健全各级各类人员行之有效的普法责任制,实行和坚持领导干部的法制讲座,党校和各类学校的法制教学和培训班,公务员、企事业单位职工、居民和农民的普法日,在校学生的“四有”(有计划、有教材、有课时、有教师)。总之,普法要规范化,使普法逐步成为广大干部和市民群众的自觉要求和良好习惯。

二是创新法制宣传方式。要积极运用微博、微信、官网等新媒体手段构建多元宣传格局,让公众了解依法治市内涵,熟悉国家法律。要注重法律宣传资料的制作,提升宣传效果,深度挖掘各类案例,通过制作发送司法白皮书、发布典型案例、印发插图本的宣传画册等方式,注重宣传的可接受性、深度性,提升公众的法律素养。要重视街头普法,做足做好前期准备和宣传工作,让公众了解街头普法活动,通过定期举办,形成传统和制度,让街头普法定期化、常态化,切实提升街头普法效果。

三是实行“谁执法谁普法”工作原则。各行政执法部门、司法机关既是依法治理的主体,更是推进普法依法治理的主力军。要按照法律所调整的社会关系的种类和所涉及的部门、行业为主体,充分发挥行业优势和主导作用,在抓好部门、行业内部法制宣传教育的同时,负责面向重点普法对象、面向社会宣传本部门、本行业所涉及所执行的法律法规。要进一步整合法制宣传教育资源、扩大普法依法治理工作覆盖面、提高普法依法治理工作的质量和水平,促进执法与普法工作的有机结合,形成“统一指挥、各司其职、各负其责、共同达标”的大普法工作格局。

四是加强宣传员队伍建设。一方面要构建大宣传格局,努力构建一支专兼职相结合的宣传员队伍,招聘和选任具备法律知识和新闻素养的高素质、复合型人才充实到宣传队伍。另一方面,要注重专职宣传员队伍的稳定性建设,切实加强物质保障和提升待遇以促进依法治市宣传工作的健康发展。

(五)突出重点,进一步加强执法工作的监督

一是法制机构要加大对规范性文件的审查力度,确保法制的协调统一。要严格审查抽象行政行为的合法性、合理性、现实性、协调性和严肃性,依法保障公民、法人和其他组织的合法权益,促使行政管理工作规范化、制度化,切实解决执法依据缺位和相互冲突的问题,使法律规范最大地发挥整体效益。

二是加大对具体行政行为的监督,确保法律意志得以贯彻。要保证法律在执行过程中的公平和正义性,对行政执法的主体、依据、程序、结果都要实施有效监督,要建立健全行政许可、执法案件评审和大案集体讨论制度,通过案件评审,及时查找、发现和纠正行政执法案件中存在的问题。严格落实行政执法责任制,对行政执法过程中违反规定的,要依法追究相关责任人员的责任。

三是要进一步强化法律监督。建议通过人大开展的执法检查和执法评议,针对法律、法规在执行中的薄弱环节和存在问题,提出整改意见,跟踪监督,纠正违法现象,解决执法难点,保证法律、法规的有效实施,维护法律的权威性。

四是健全社会监督体系,充分发挥好舆论监督的功能。要将行政执法活动置于群众监督和有关部门的联合监督之下,多管齐下,形成监督合力,从而有效预防和减少行政执法领域中的违法行为,规范、引导行政执法活动朝着健康、有序的方向发展。要积极引导和支持广大新闻媒体和新闻工作者开展工作,坚持正确的舆论导向,发挥好舆论监督的优势,敢于揭露行政执法工作中存在的问题,大力宣传依法行政取得的成绩,引导群众依法行使自己的监督权利。

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